加入收藏 | 设为首页 | 阅知网,倾力打造学术界一站式发表平台!
 人文社科
县级土地利用总体规划编制过程中的利益相关者
发布时间:2019-11-27 10:23:13 点击: 来源:西南民族大学学报(人文社科版)
1 理论背景
土地利用规划是阐明未来希望达到的物质环境开发的主要政策的、有法律意义的官方文件。土地利用总体规划编制过程是一个分析问题、制定目标和编制规划方案以及评价供选方案的过程,以发挥获取信息、事先规划、问题解决和管理开发的土地利用规划功能,达成社会、市场和环境价值均衡的土地利用决策,因此编制这类规划是各国政府的一项主要职责。县级土地利用总体规划编制过程是由县级政府实际组织编制的,在我国五级土地利用总体规划体系中处于核心地位。然而从实际结果看,此编制过程存在着理想规划目标与实际不符的“差距”,制定出的方案普遍片面窄化,有时还直接、间接地有利于商业利益,甚至服务于短期“政绩”行动,或者与一些社会群体和个人的价值格格不入[1],这显然违背了政府编制规划的初衷,也不利于社会和谐。
现实中,土地利用格局是市场(人口与市场的力量)和政治(利益相关者)两套变量结合后创造出来的结果,政治-经济过程决定了土地利用的格局。土地利用规划在寻求“应该是什么”的问题,对土地应当如何利用充满规范性的价值判断,主要的依据是公共利益[2]。土地利用规划需要有立法授权和占用大量社会资源,一般由政府发起,由于规划结果会对一些个体或群体造成影响(影响可能是积极的,也可能是消极的),因此,土地利用规划可视为各种不同利益相关者间对某区域内未来土地利用的型态作利益上的严肃竞争和协商,使规划对自己或所属群体最有利的过程[3],这说明利益相关者参与理论应当应用于规划的编制过程,这一观点得到国内外规划界的认同。依据该理论的看法,受规划编制过程影响的众多群体各自有不同的能力和利益,他们在规划问题识别、目标制定和策略选择等过程中有不同的愿望和诉求,表达他们各自利益的个人、群体、组织或机构就是不同的利益相关者(Stakeholder)[4, 5]。有些利益相关者会影响规划编制过程,而有些会受此过程的影响,因此他们可被分为制定者、受益者和受害者,他们共同参与规划制定与决策的过程就是利益相关者参与(Stakeholder Participation)[6]。可见,利益相关者参与实际上是一个各利益群体政治博弈的过程,主张在规划决策中能表达其诉求与价值,纵使其观点无法被采纳,但至少可以借此表明己方的立场或态度;利益相关者参与也使规划制定者公平地认定与考虑所有利益相关者的立场或态度,最小化可能的消极影响(包括利益相关者的冲突),编制出公平合理的规划。如何在众多不同的利益群体中制定和达成有关规划的政治共识,成为当前规划理论界的重要研究内容。
本文基于对我国即将完成的县级土地利用总体规划编制过程的反思性回顾,通过利益相关者分析(Stakeholder Analysis),辨识此过程中的利益相关者及其作用与关系,从利益相关者参与的视角认识此类规划编制过程的特征。
2 研究方法
利益相关者分析方法有很多,有人建议在分析的不同阶段分别采用不同的方法[7],实际分析中具体采用何种方法一般视具体情形,这是因为要接纳尽可能多利益相关者的经验、立场、态度、价值与世界观,就必然造成在进行分析时要面对众多的不确定性[8]。我国的县级土地利用总体规划编制包括工作准备、基础研究、规划大纲编制、规划编制以及成果报批等阶段[9],虽然此过程中各利益的互动过程错综复杂,各阶段涉及的利益相关者及其利益也不同,然而本研究更关切本次利益相关者分析能涵盖多少利益,分析结果能提供多少对规划决策的解释和价值。