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 经济

云南建立生态补偿与精准扶贫融合机制框架及模式研究

发布时间:2020-05-28 点击: 来源:经济研究
消除贫困与保护环境是世界可持续发展领域的两大核心问题1。在我国,环保和扶贫已成为全面建成小康社会的两个突出短板,因此必须坚持扶贫和生态建设统筹推进,实现绿色发展。云南是我国脱贫攻坚的主战场,到目前为止还有350多万贫困人口、88个贫困县,贫困人口数量居全国第2位,贫困县数量居全国首位2。为实现与全国同步全面建成小康社会的宏伟目标,到2020年的三年左右时间,平均每年需要减少贫困人口100万人以上。但同时,云南又是我国西南生态安全屏障,生态地位十分重要,发展与保护的矛盾十分突出。因此,统筹解决贫困落后地区环境保护和发展的难题,迫切需要在推进扶贫开发的同时促进生态环境改善,努力走出一条以保护促开发以开发促保护的协调共赢之路。
1.云南生态环境与贫困的关系分析
1.1部分贫困地区位于生态脆弱地区,处于环境退化与贫困的双重困境之中
云南贫困地区与生态环境脆弱地区在空间上具有较高的重叠性,最贫困人口大多生活在生态环境较为脆弱的地方。4个集中连片特困地区中,乌蒙山区、滇黔桂石漠化云南片区都属于生态环境极为脆弱的地区。乌蒙山片区属典型的高原山地构造地形,山高谷深,地势陡峻,降水时空分布不均,人口、资源环境矛盾突出,生态环境脆弱,人均耕地少,干旱、高寒气候制约农作物的生长,土地产出低。地质灾害频繁,干旱、洪涝、风雹、低温冷冻、地震、滑坡、泥石流等自然灾害多发易发,石漠化面积占国土面积的近20%,水土流失严重,抵御自然灾害能力弱。虽横跨长江、珠江两大流域,水能资源蕴藏量大,煤、磷等矿产资源富集,但资源开发中对当地居民补偿及反哺机制以及生态修复机制尚未有效建立,区域内贫困现象较为突出。
滇黔桂石漠化云南片区是云南生态环境最脆弱的地区,可利用土地很少,土壤极其瘠薄,肥力很差,水资源严重短缺,资源承载压力过重,脆弱的生态环境导致农业生产条件恶劣,再加上片区基础设施建设成本较高(高于全国平均水平50%以上),投入又少,导致农业基础设施薄弱。以上因素叠加,使得土地的单位产出低、总产出量少,生产力水平普遍较低,集约经营困难,长期以来区域贫困问题难以破解。
1.2部分集中连片贫困区与重要生态功能区重叠,绿色贫困问题突出
    云南处于六条大江大河的上游或源头地区,是我国重要生态功能区,这些生态功能区和贫困地区在空间上也具有高度的重叠性和一致性。截至目前,云南省被纳入国家重点生态功能区的39个县(市、区)中,超过90%(36个)都是国家级贫困县。不可否认,这些重点生态功能区的贫困有远离经济中心、交通制约等因素,但更重要的是,一方面,国家级重点生态功能区一般属于国家重点保护和禁止开发区域(根据《云南省主体功能区规划》,云南禁止开发区域高达19.5%),这些区域承担着为国家或地区提供生态服务的重要义务,不允许大规模的经济开发,其首要任务是保护和修复生态环境,保障国家生态安全,成为人与自然和谐相处的示范区。这些地区为了保护生态环境,丧失许多发展机会,付出机会成本,导致区域内“富饶的贫困”现象较为突出。
另一方面,长期以来,由于缺乏有效的生态补偿机制,没有建立起能反映生态环境的价值或者维系生态环境的成本的价格机制,水资源、林资源、环境资源等长期低价格或无价格使用,而企业直接补偿、财政转移支付、区域横向生态补偿等机制尚不健全,贫困地区的广大人民群众长期以来为维护良好生态环境所作出的贡献没有得到应有的补偿。再加上云南是资源大省,基础材料产业比重较大,大量输出原材料和购进制成品价格的“剪刀差”,使利益流失到发达地区,而遗留下来的生态环境包袱却要当地群众来承担。在这样的一种发展环境下,绿色与贫困问题交织在一起,造成了大量的“生态贫民”。有研究显示,云南省自然保护区周边社区的居民相对更加贫困,且贫困与保护区具有明显的相关性3。
    表1  云南省国家重点生态功能区名单
类型 县(市、区)名称
2016年9月国务院新增的云南国家重点生态功能区的21个县(市、区) 东川区*、巧家县*、盐津县*、大关县*、永善县*、绥江县*、永胜县*、宁蒗彝族自治县*、景东彝族自治县*、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县*、孟连傣族拉祜族佤族自治县*、西盟佤族自治县*、双柏县*、大姚县*、永仁县*、麻栗坡县*、景洪市、永平县*、漾濞彝族自治县*、南涧彝族自治县*、巍山彝族回族自治县*
桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区 西畴县*、马关县*、文山县*、广南县*、富宁县*
川滇森林及生物多样性生态
功能区 香格里拉县*(不包括建塘镇)、玉龙纳西族自治县、福贡县*、贡山独龙族怒族自治县*、兰坪白族普米族自治县*、维西傈僳族自治县*、勐海县、勐腊县*、德钦县*、泸水县*(不包括六库镇)、剑川县*、金平苗族瑶族傣族自治县*、屏边苗族自治县*
其中:打*的为国家级贫困县。

1.3生态保护与扶贫开发融合度不够,部分地区容易陷入贫困与生态恶化的循环中
一方面,云南属于“老、少、边、穷”地区,产业结构层次较低,拼资源、拼环境、拼廉价劳动力的粗放式发展模式尚未得到根本扭转,第二产业中资源型、原料型产业比重大,产业链不长,资源利用程度低,产品附加值不高,而且能耗、污染较大,不仅破坏了当地的生态环境,而且还容易诱发地质灾害,从而加剧当地的贫困程度。另一方面,由于重要生态功能区以及资源开发领域完善的生态补偿机制还远未建立,补偿模式仍以国家财政投入为主,以市场调节为手段、企业等参与的生态补偿机制与发达国家还有较大差距。且现有的生态补偿政策中,补偿标准偏低,远低于实际维护成本和其本身的环境价值。再加上生态建设和扶贫隶属多个不同部门,“九龙治水”的管理体制使扶贫开发与生态建设融合不够。因此,急需建立健全生态补偿与精准扶贫的融合,通过生态补偿推进扶贫攻坚,统筹解决生态、贫困两大问题。
2.建立精准扶贫与生态补偿融合机制是破解云南生态建设和扶贫攻坚的内在要求
生态补偿是依据生态系统服务价值、生态保护成本—机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策、法律法规和操作机制。生态补偿理论上强调在经济社会发展中要做到生态无净损失,凡对其造成损失的,必须负责对生态进行修复和补偿,凡保护生态环境的,要让受益者对其付出的成本和代价给予补偿。精准扶贫是针对我国扶贫攻坚工作已进入新阶段,而提出来的扶贫理念,是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。
建立生态补偿与精准扶贫融合机制,是在精准识别