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 经济

国外绩效拨款模式评析

发布时间:2020-03-10 点击: 来源:中国农业会计
一、背景
20世纪六七十年代,各国纷纷大力发展高等教育,高等教育进入普及化阶段,高校在校学生数量激增,生均成本大幅度提高,然而各国财政性教育经费的增长速度却开始减缓,供需出现冲突,高校财政危机成为全球性问题。同时,主张向公共负责的新公共管理思潮开始兴起,其强调提高财政经费分配的效率和质量。在该思潮的影响下,越来越多的社会人士、政府官员、专家学者以及其他利益相关者的观念发生转变,他们开始关注高校的效率和责任,希望高校就资金的使用情况作出解释和说明。
在这样的背景下,以高校在校学生数为依据的传统拨款模式已无法适用高等教育的发展,而强调产出和效率的绩效拨款模式开始展现其优越性。
二、国外绩效拨款典型模式介绍
目前,世界上采用绩效拨款的国家基本上可分为三种类型:
第一类是完全以有效学生数作为拨款依据。这一类典型代表有丹麦的“计价拨款模型(Taximeter-model)”。该模型所分配的教育经费约占高校收入的1/3,并通过有效学生数和生均拨款定额来确定拨款额度,其中有效学生数是指最终通过考试的学生,并不包含没有通过考试或未参加考试的学生;生均拨款定额则会因专业差异而有所不同。
第二类是财政资源中一定比例按有效学生数来进行拨款,其他则采用投入拨款模式。这一类典型代表有荷兰的绩效拨款模型(PBM)。根据不同的教育层次,荷兰高校教育系统划分为两类:专业训练的学院(HBO)和学术训练的大学(WO)。HBO提供学士层次上的四年课程,WO提供四年制硕士和四年制博士教育。荷兰政府对HBO的拨款以有效学生数为依据,类似丹麦的拨款模式;对WO的拨款则采用投入和产出机制相结合的方式。2000年,荷兰政府在大学拨款中引入绩效拨款模型(PBM),即先由教育部决定所有大学的总预算,再确定该预算在各个大学间的分配。总预算中主要包含教学部分和研究部分。对研究部分的拨款主要以投入拨款机制为主;教学部分则主要通过获得文凭的学生数和招生数来体现,同时不同专业学生的生均拨款额度所赋予的权重也存在差异,工科和医学学科的权重要普遍高于人文学科。
第三类是以投入拨款为主,其中引入了绩效因素。这种方法的特征是由专门评估机构对高等教育机构进行绩效评估,由评估结果来确定所得财政资源额,通常情况下,该额度占高校收入比重较小(不足6%)。大多数国家属于第三类,如美国、英国和澳大利亚等。这一类典型代表有美国田纳西州的绩效拨款模式和英国的科研水平评估体系。美国田纳西州绩效拨款模式中的“绩效”是指拨款公式中的一个因子,还包括其他因子,如满足基本教学需要的教学基本经费、办公经费、学生资助部分、科研经费、专项经费等等。田纳西州高教委员会根据绩效指标对高校进行绩效评价,获得满分的学校可以得到当年拨款总额5.45%的增加额。该方案通常每5年调整一次。英国科研水平评估(Research Assessment Exercise,RAE)是绩效拨款的典型体现,该评估体系将评级等级设为7级,由高到低分别为5*、5、4、3a、3b、2、1,评级只有在4级以上的学科才能获得该项拨款,科研水平等级越高获得科研拨款也就越多,即高校的科研水平决定高校的科研拨款额。
三、总结性评析
通过上文对国外典型绩效拨款典型模式的介绍,笔者认为与传统的高等教育模式相比,绩效拨款具备以下几个特征和优势:
(一)绩效拨款强调产出和效率。
传统高等教育模式侧重历史成本的投入,政府对高校教育经费的投入通常是以最近几年高校在校学生生均成本的综合支出水平来确定,这在肯定历史支出合理性的同时却忽视了其存在的问题。同时,传统模式对在校学生数过分强调促使高校盲目扩张,大大降低教学质量。与传统拨款模式不同,绩效拨款将绩效与拨款相挂钩,高校在教学、科研等方面取得的绩效是其拨款依据。绩效拨款的实施依赖于具体的绩效指标,只有给出合理统一的绩效指标,绩效拨款才更具备可操作性。荷兰将获得文凭的学生数和招生数作为其教学拨款的依据,实际上获得文凭的学生数是高校人才培养能力的体现,新生数则是外界对高校教学质量的肯定。
(二)绩效拨款强调问责。
早期,高等教育属于精英教育,在该阶段,高校结构单一、在校学生数量不多,政府集中将教育经费拨付给高校,限定每笔经费的用途后,对高校经费的使用状况并不会给予过多关注和监督。但后期随着高等教育进入大众化时代,高校在校学生数量激增,生均成本不断上扬,政府对高等教育的投入增长缓慢,供需出现不平衡,高校财政危机出现,作为纳税人的社会人士开始就公共权力问责。他们认为高校既已获得教育资源就应该向社会公众负责,承担其应有的责任,合理使用有限的教育资源,实现资源的优化配置。实施问责的关键在于明确责任,形成监督机制。美国田纳西州高等教育委员会与高校共同制定绩效拨款指标,并依据该指标对高校每一个财政年度的表现进行评分,表现出色者可获得额外拨款。田纳西州通过绩效拨款来引导高校来实现该州高等教育政策的目标。